在9月以来召开的国务院金融委第七次、第八次、第九次会议上，均提及银行资本补充，其中最近两次会议重点提及了中小银行资本补充。政策脉络串联在一起可发现，中小银行改革的大幕正缓缓拉开。
在我国现有的政策法规中，中小银行并无明确的概念界定，业内通常会将城商行、农商行和信用社等地方法人银行业金融机构统称为中小银行。从机构数量看，截至2018年末，全国共有银行业金融机构4588家，其中，包括城商行、农商行、村镇银行、民营银行、农信社以及农村资金互助社等在内的中小银行近4000家。多年来，中小银行在扎根当地、服务中小微企业方面发挥了举足轻重的作用；但部分中小银行狂飙突进，存在着脱离主业、公司治理和内控存在严重缺陷等问题。
金融委第九次会议明确提出，要深化中小银行改革，健全适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，从根源上解决中小银行发展的体制机制问题。显然，决策层已决心通过引导中小银行健全公司治理结构和内控体系，以及改进商业模式等方式，从根源上破局中小银行发展困境。央行最新发布的《中国金融稳定报告（2019）》指出，下一步将探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。
问题银行有共性
今年以来，部分中小银行出现的风险事件，让这一群体内部的信用分化加剧。中小银行股权拍卖市场“冰火两重天”，以及同业存单发行利差扩大就是最好的反映。以银行股权拍卖为例，年初至今，中小银行股权拍卖数量明显增长，股权成交情况也差异较大，既有银行股权转让成交价较起拍价翻近10倍的热捧，也有银行股权拍卖遭遇多次流拍的冷遇。
光大证券首席固收分析师张旭对证券时报记者表示，中小银行股权挂牌的成交情况体现出结构性供需失衡的问题。供给端上，《商业银行股权管理暂行办法》等政策对银行的股东及其持股比例进行了更为严格的限制，导致一些旧股东需被动卖出。
此外，过去两年，宏观经济出现趋势性下行，部分中小银行股东的资金压力加大，需要通过出售银行股权的方式予以解决。从需求端看，潜在投资者对于银行股权投资价值和风险的看法出现了变化，预期回报率降低，风险偏好亦下降。在新的衡量尺度下，个别中小银行股权从高收益无风险资产变为低收益有风险资产，无法满足投资者的要求。
中小银行信用分化加剧主要受风险事件暴露影响。根据《报告》，2018年四季度央行金融机构评级覆盖的4379家银行业金融机构中，8~10级（高风险机构）有586家，主要集中在农村中小金融机构。部分中小金融机构评级结果较差，一方面是由于当前我国经济增速总体上有所放缓，而中小金融机构对宏观经济的变化较为敏感，受到一定冲击；另一方面可能部分体现了银行风险管理要求的强化，银行业金融机构不良资产分类更加审慎，拨备计提力度加大，从而可能导致一些监管指标有所下降，进而影响评级得分。
西泽研究院院长赵建对记者表示，虽说不能因为个别风险暴露就以偏概全，但也要正视问题机构的共性问题，做到引以为鉴。从微观层面看，一方面，部分小银行倾向“垒大户”、过度依赖同业业务，使得资产负债表管理出现问题。另一方面，部分中小银行公司治理和风险内控体系存在缺陷，主要表现为银行沦为大股东或地方财政的“提款机”，或存在内部人控制和“一言堂”。
赵建认为，个别地区经济增速放缓导致的银行不良率攀升和风险抵补能力下降，也是造成自身盈利能力变弱，继而积聚风险的原因。
补充资本势在必行
金融委会议提出要“重点支持中小银行多渠道补充资本”，足见监管部门对中小银行资本水平的重视。
银行资本补充的方式主要分两类，一类是内源性资本补充，主要依靠利润留存；另一类则是外源性资本补充，方式包括IPO、定向增发、优先股、永续债、二级资本债、可转债等。
尽管近年来银行业发行资本补充工具“热火朝天”，但发行主体仍是国有大行和股份制银行，城商行、农商行等中小银行外源性资本补充能力相对较弱。有统计显示，今年来，商业银行资本补充债券（含永续债、二级资本债）发行量近万亿元，但城商行、农商行融资规模不足10%。
监管层对此已有所行动。今年7月，监管部门发文允许股东人数累计超过200人的非上市银行发行优先股。今年新推出的银行永续债也进一步扩容至城商行，台州银行、徽商银行、泸州银行先后获批在境内市场发行永续债。
银保监会城市银行部副主任刘荣近日表示，理论上看，银行化解风险的方式是多层次的：一是银行调整自己，自我消化，通过补充资本，提高自身抵御风险的能力；二是重组；三是收购兼并；四是借助外部力量接管；五是破产，但这种方式在国际上都较为少见，因为银行牌照还是有价值的，大部分都是通过收购兼并的方式。
成熟市场中，在激烈的市场竞争下，问题银行退出市场并非稀奇事。美国联邦存款保险公司研究表明，美国每三家社区银行只有一家能够生存，高效的退出机制是银行业平稳运行的保障。问题银行的处置方式主要包括承接收购、过桥银行以及破产清算。同时，存款保险制度的完善性对于银行处置的效率起着至关重要的作用。
央行《报告》也指出，下一步要积极探索以存款保险为平台，建立市场化法治化的金融机构退出机制。探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。在金融机构市场化退出中，要发挥存款保险基金和各行业保障基金的作用。存款保险基金应及时通过收购承接、过桥银行、经营中救助和存款偿付等方式处置风险，以保护存款人利益、维护金融和社会稳定。
适配性监管时代到来
深化中小银行改革诚然需要解决银行自身存在的公司治理缺陷、资本金紧缺等问题，营造良好的监管环境同样必不可少。国际上，对中小银行采取差异化的适配性监管渐成趋势。
例如，美国就根据银行规模、业务复杂性等因素采用差异化监管标准，对社区银行的监管要求相较大银行有所放松，现场检查程序也更为简化，以降低社区银行的财务成本和合规成本。今年10月，美联储对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管报告等要求统筹修订，以进一步落实适配性的监管原则。
兴业银行首席经济学家鲁政委表示，从国际经验看，进一步加强“适配性”监管原则的落实，特别是简化甚至放松历史表现优异、低风险的中小金融机构监管，不仅可为中小金融机构营造更为有利、健康的监管环境，还可以进一步集中监管资源，更有针对性地防范系统性金融风险。
反观我国，目前，仅有流动性监管指标、宏观审慎评估（MPA）等少数考核落实了差异化监管，适配性监管原则仍待在更广范围内应用落地。近日央行、银保监会发布的《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》就被看作是我国深化差异化监管的重要一步。
鲁政委表示，“适配性”监管原则可适用于大额风险暴露、信息披露乃至于各类风险资产计算甚至于资本充足率、杠杆率要求中。考虑到我国中小型银行良莠不齐的现状，可将“适配性”监管的优惠政策仅限于部分优质中小银行。对于优质中小型银行，这些监管标准的简化甚至放松，不仅有利于它们更健康发展，还能激励中小金融机构合规经营来获得这些优惠的监管政策。
